5.4.2. REVELIA

Revelia é o termo jurídico que expressa o estado ou qualidade de revel, ou seja, daquele que, embora devidamente citado, não comparece ao processo ou, se comparece, não apresenta defesa (Alegações Finais de Defesa).

No Direito Processual Civil, a revelia produz alguns efeitos práticos às partes. O principal deles é a presunção de serem verdadeiras as alegações do autor (art. 344 do CPC²⁴⁴). Segundo Luiz Rodrigues Wambier, no processo civil ocorrerá a revelia se o réu:

[...] não comparece; comparece, mas desacompanhado de advogado; comparece, acompanhado de advogado e contesta, mas intempestivamente; comparece, acompanhado de advogado, no prazo, e produz outra modalidade de defesa, que não a contestação; comparece, acompanhado de advogado, contesta no prazo, mas não impugna especificamente os fatos narrados pelo autor na petição inicial. [...] ²⁴⁵

No Processo Penal, a revelia não opera do mesmo modo que no Processo Civil, por se estar diante de um direito não disponível, qual seja, a liberdade. Por isso, no âmbito penal, não há o efeito material da revelia (presunção de veracidade dos fatos alegados). Nesse sentido, o art. 367 do Código de Processo Penal estabelece que o “processo seguirá sem a presença do acusado que, citado ou intimado pessoalmente para qualquer ato, deixar de comparecer sem motivo justificado, ou, no caso de mudança de residência, não comunicar o novo endereço ao juízo”.

Dessa forma, a revelia no Direito Processual Penal não tem efeito prático, pois o Estado deve providenciar a defesa do réu, que, mesmo citado, não comparecer em juízo. Além disso, o princípio da ampla defesa garante ainda que, no caso de o réu ser citado por edital e não comparecer, o processo ficará suspenso, devendo ser produzidos apenas os atos tidos como essenciais, com o acompanhamento de um defensor público ou nomeado (art. 366 do CPP). Nesse contexto, Guilherme de Souza Nucci explica que, no âmbito processual penal, a revelia não traz qualquer consequência ao réu, a não ser a sua ausência:

O réu, citado, que não comparece para ser interrogado, desinteressando-se por sua defesa, uma vez que os direitos são sempre indisponíveis nesse caso, terá defensor nomeado pelo juiz (art. 261, CPP), que deverá ter atuação eficiente, sob pena de ser afastado e substituído por outro pelo juiz. Ademais, não há a possibilidade de um réu “contestar” a ação pelo outro, como no cível, pois a ação penal é voltada individualmente a cada um dos autores da conduta criminosa. Enfim, o que ocorre na esfera penal é a simples ausência do processado, consequência natural do direito de audiência. O réu pode acompanhar a instrução pessoalmente, mas não é obrigado a tal. Estando presente seu defensor, o que é absolutamente indispensável, ainda que ad hoc, não pode ser considerado revel (aquele que não compareceu nem se fez representar). É preciso, pois, terminar com o hábito judicial de se decretar a revelia do réu ausente à instrução, como se fosse um ato constitutivo de algo²⁴⁶.

Na atuação administrativa disciplinar, por se tratar de restrições de direitos, sendo a relação processual bilateral, na qual o Estado tem a função de autor e julgador, o instituto da revelia baseiase em preceitos semelhantes aos do processo penal. Portanto, a revelia, no Processo Administrativo Disciplinar, não tem qualquer efeito além da ausência do acusado, devendo o Estado garantir a defesa.

Na Lei n° 869/1952 faz-se menção à revelia no art. 226, que dispõe, como já afirmado, que, no caso de revelia, “será designado, ‘ex-ofício’, pelo presidente da comissão, um funcionário para se incumbir da defesa”.

A Resolução CGE nº 3/2024 trata da revelia da seguinte forma:

Art. 5º – Considera-se revel para fins de designação de defensor dativo em Processo Administrativo Disciplinar, o acusado que:
I – notificado por meio de citação real ou ficta, não se faz presente nos autos do processo, inclusive na hipótese do parágrafo único do art. 234 da Lei nº 869, de 1952;
II – não se faz presente nos autos, em razão de renúncia de mandato ou abandono de causa por parte de advogado constituído.
§ 1º – A revelia será declarada através da lavratura de termo específico, o qual precederá a designação de defensor dativo.
§ 2º – A declaração de revelia não implica em presunção de veracidade dos fatos imputados ao acusado.
§ 3º – Se, no momento da citação, o acusado se encontrar em local incerto ou não sabido, a lavratura do termo de revelia deverá ser precedida da citação por edital, observada a legislação vigente.

Mencionada resolução ressalta que é dever da Administração Pública designar defensor dativo em caso de revelia ou declaração, do próprio acusado, de não poder arcar com os custos de um advogado ou exercer pessoalmente a própria defesa, podendo o servidor acusado, antes disso, buscar assistência jurídica do respectivo sindicato ou associação:

Art. 4º – A designação de defensor dativo constitui dever da Administração Pública e ocorrerá nos casos em que for declarada a revelia do acusado ou este, comparecendo aos autos, declarar que não possui condições de exercer sua defesa pessoalmente, tampouco arcar com os custos da contratação de advogado.
§ 1º – Previamente à designação do defensor dativo, a comissão deve orientar o agente público hipossuficiente a buscar, no prazo de 10 (dez) dias, assistência jurídica do respectivo sindicato ou associação, ou, ainda, de núcleo de prática jurídica de instituição de ensino superior.
(...) (g.n.)

Em resumo, caberá a designação de defensor dativo quando o acusado não comparecer aos autos ou quando o acusado não tiver condições técnicas e financeiras de se defender, desde que declare essa hipossuficiência nos autos, conforme dispõe o Parecer da AGE nº 15.409/2014. Caberá a designação de defensor dativo, também, quando não houver a apresentação das Alegações Finais de Defesa, após eventual indiciamento do servidor.

Ressalta-se que a declaração acerca da falta de conhecimento ou capacidade técnica para se defender, somada à hipossuficiência, pode esbarrar nas competências do cargo ou função exercida pelo acusado. Em outras palavras, pode-se, por exemplo, presumir ter condições técnicas para se defender sozinho, nos termos da Súmula Vinculante 5 do STF e da Resolução CGE nº 3/2024, o acusado que ocupa/ocupou cargo de direção, chefia ou assessoramento na Administração Pública:

Art. 7º – A hipossuficiência técnica será analisada casuisticamente pela comissão processante, levando-se em consideração:
I – a complexidade dos fatos apurados;
II – o nível do cargo público ocupado e o grau de escolaridade do acusado;
III – a compreensão do acusado sobre os fatos em apuração, as fases e o regular desenvolvimento do processo;
IV – outros fatos e motivos determinantes alegados pelo acusado.
Art. 8º – Presume-se verdadeira a declaração de hipossuficiência financeira apresentada, podendo a comissão, diante de dúvida fundada, solicitar ao acusado que comprove a sua condição nos moldes do art. 3º da Deliberação nº 25, de 2015, da Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais, ou outra norma que a substitua, de modo a balizar sua análise no caso concreto.

É importante, também, que a Comissão avalie a suficiência técnica do servidor quando da apresentação da defesa prévia ou das alegações finais (hipótese que o acusado decidiu realizar a autodefesa). Sendo considerada inepta, caberá à comissão fazer contato com o acusado e verificar a possibilidade de ele mesmo corrigi-la. Caso contrário, e tendo o servidor declarado a hipossuficiência financeira, a Administração Pública deverá designar um defensor dativo.

Defesa inepta é aquela considerada insuficiente, incompleta. É a defesa que não cumpre sua finalidade essencial, que é a de enfrentar as acusações que são imputadas ao servidor. Nos termos do Manual da CGU:

A defesa é considerada inepta quando não é satisfatória. É a defesa insuficiente, sem argumentação que permita efetivamente rebater os fatos imputados ao servidor no termo de indiciação. Ou seja, a defesa é apresentada pelo indiciado ou por seu procurador/defensor, ainda que dativo, mas a comissão julga que aquela não foi capaz de, de fato, defendê-lo.²⁴⁷

Em regra, não se considera inepta a defesa apresentada por profissional inscrito na OAB, uma vez que há a presunção de que ela apresenta elementos mínimos para ser considerada uma defesa técnica²⁴⁸.

Embora o Estatuto da União não preveja a designação de defensor dativo em caso de defesa inepta, o Manual de Processo Administrativo Disciplinar da CGU195 baseia-se em uma interpretação da Súmula n° 523 do STF, que trata da defesa ineficaz no processo penal: “a falta de defesa constitui nulidade absoluta, mas a sua deficiência só o anulará se houver prova de prejuízo para o réu”.

Como o estatuto do servidor estadual é silente nessa questão, para se garantir o contraditório e a ampla defesa, adota-se o mesmo entendimento da CCU, segundo o qual deve ser designado defensor dativo quando o acusado não apresenta defesa escrita (Alegações Finais) e, quando a apresenta, esta é considerada inepta.

No que tange à designação de defensor dativo para a apresentação das Alegações Finais de Defesa, em razão da inércia do advogado constituído, a Resolução CGE nº 3/2024 orienta:

Art. 6º – Na hipótese de o acusado ser patrocinado por advogado particular e nenhum deles atender à intimação, a comissão verificará se há revogação ou renúncia ao mandato acostado aos autos.
§ 1º – Ausente nos autos o ato de revogação ou renúncia ao mandato, a comissão certificará a ocorrência nos autos e intimará acusado e advogado, dando-lhes novo prazo, não superior a 10 (dez) dias, para manifestação.
§ 2º – Encerrado o prazo sem qualquer manifestação, a comissão intimará novamente acusado e advogado, fazendo constar que o abandono de causa constitui infração ética, nos termos do art. 15 do Código de Ética e Disciplina da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB.
§ 3º – Esgotado o prazo fixado no parágrafo anterior, não comparecendo aos autos o acusado ou seu advogado, a comissão declarará sua revelia, através da lavratura de termo específico, e promoverá os autos à autoridade instauradora, admitida a delegação ao responsável pela unidade de controle interno, solicitando indicação de defensor dativo e, ainda, que seja oficiada a Seccional da OAB acerca do possível abandono de causa.
§ 4º – Na hipótese de o advogado alegar que houve renúncia ao mandato, a comissão designará defensor dativo após a manifestação formal do causídico, acompanhada de cópia do ato e comprovação de ciência do constituinte, sem prejuízo de eventual aplicação do § 3º do art. 5º da Lei Federal nº 8.906, de 4 de julho de 1994, que dispõe sobre o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil.

Cumpre ressaltar o que é orientado pela jurisprudência e pela doutrina, a exemplo de Antônio Carlos Alencar de Carvalho:

Se o servidor público, depois de consumada a citação por edital, não comparecer aos autos, deve a comissão processante tomar a cautela de nomear, desde logo, defensor dativo ou ad hoc para todos os atos processuais realizados depois da instauração do Processo Administrativo Disciplinar ou sindicância punitiva, haja vista que a jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais e do Supremo Tribunal de Justiça tem decretado a nulidade processual, por cerceamento de defesa, se os atos de instrução são ultimados sem a presença de defensor nomeado, em caso de revelia desde o início do feito, a bem da garantia constitucional do contraditório, entendimento que se mantém afinado com o enunciado da Súmula Vinculante n° 5, do Supremo Tribunal Federal. Incide, analogicamente, no caso, o preceptivo do § 2° do art. 164 da Lei Federal n° 8.112/90.²⁴⁹
(g.n.)

Em outras palavras, não havendo o comparecimento do acusado aos autos, deve-se, desde logo, designar um defensor dativo para promover a sua defesa regular no processo, sob pena de nulidade (caso se verifique qualquer prejuízo ao acusado).

Isso não ocorrerá no caso do acusado, devidamente citado, apresentar defesa prévia e deixar de comparecer para ato que foi devidamente intimado. Nessa situação, não caberá designação de defensor para acompanhar aquele ato (defensor ad hoc). Também não haverá designação de defensor dativo no caso em que o processado comparecer aos autos, mas, por vontade própria, não apresentar defesa prévia, rol de testemunhas ou provas. Cumpre ressaltar que a defesa prévia, assim como a participação do acusado nos demais atos instrutórios, é facultativa. Apenas a defesa final, também chamada de Alegações Finais, é obrigatória. É importante, entretanto, a Comissão se certificar, com registro nos autos, que o acusado fez a opção de realmente não se manifestar no início ou no curso da instrução. Porém, não comparecendo aos autos, ou tendo comparecido, o indiciado não se manifestar em Alegações Finais, deve a comissão, de imediato, providenciar a designação de um defensor dativo. Assim dispõe o art. 4º da Resolução CGE nº 3/2024:

Art. 4º - (...)
§ 2º – Não constitui dever de a Administração Pública nomear defensor dativo nas seguintes hipóteses:
I – o servidor optar pelo exercício da autodefesa;
II – o servidor constituir advogado;
III – o servidor comparecer aos autos e, ciente das alternativas de defesa, não a apresentar pessoalmente, nem constituir advogado, tampouco solicitar a designação de defensor dativo mediante a declaração de sua hipossuficiência técnica e financeira, optando, ao contrário, por se manter inerte no processo.
§ 3º – Em qualquer das hipóteses do parágrafo anterior, a Administração Pública se obriga a designar um defensor dativo e adotar as medidas pertinentes caso o servidor ou o advogado constituído se mantenha inerte após o indiciamento, não apresentando, portanto, as Alegações Finais de Defesa.
(g.n.)

Sobre a inércia do acusado e seu advogado, Antônio Carlos Alencar Carvalho assim se
posiciona:

O que não mais se sustém ante aos efeitos da Súmula Vinculante n° 5, do Supremo Tribunal Federal, é a antiga jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça de que, no caso de ausência do acusado e de seu advogado a ato processual, mesmo tendo sido previamente intimados, fosse necessariamente designado defensor ad hoc. Presentemente, a designação de defensor dativo não é mais obrigatória ao servidor que responde e acompanha pessoalmente ao Processo Administrativo Disciplinar e nele exerce sua autodefesa sem a assistência de advogado. A constituição de advogado pelo acusado é mera faculdade no direito português (Supremo Tribunal Administrativo Luso, acordão de 27.06.1995). Somente é obrigatória a nomeação de defensor dativo para o acusado revel ou para aquele que, devido à limitação intelectual ou ante a grande complexidade dos fatos e provas do feito, não tem condições de exercitar pessoalmente sua defesa, na esteira do juízo sedimentado pela Súmula Vinculante n° 5, do Supremo Tribunal Federal²⁵⁰.

Quanto ao agente público que se incumbirá da defesa dativa, a Resolução CGE nº 3/2024 determina:

Art. 9º – A designação para atuar como defensor dativo deve recair sobre:
I – agente público que seja bacharel em Direito;
II – núcleo de prática jurídica, em parceria ou cooperação com o órgão apurador, na forma da lei;
III – estagiário de pós-graduação em Direito, em conformidade com o contrato celebrado junto à Administração Pública Estadual;
IV – advogado em colaboração com a Administração Pública que, após prévio chamamento público, mediante manifestação de interesse em exercer a advocacia pro bono, em caráter eventual, integre lista de doação de serviços advocatícios voltados à defesa de acusados em processos administrativos sancionadores, sob coordenação técnica da Corregedoria-Geral; ou
V – agente público que ocupe cargo efetivo ou comissionado, que possua grau de escolaridade superior e que tenha aptidão com processos administrativos ou normas legais afetas à matéria apurada no processo.
Parágrafo único – Na hipótese do inciso IV, o defensor dativo deverá assinar termo de compromisso no qual conste, além das responsabilidades concernentes à representação do servidor beneficiário dos serviços a serem prestados, a informação de que se trata de doação de serviços voluntários, sem ônus para a Administração Pública, regida pela Lei Federal nº 9.608, de 1998, e pelo Decreto nº 48.444, de 2022, no que couberem, e que quaisquer despesas eventualmente havidas pelo doador do serviço serão de sua exclusiva responsabilidade. (g.n.)

Na prática, a designação de defensor dativo tem recaído sobre agente público bacharel em Direito ou servidor público com grau de escolaridade superior e com aptidação em processos administrativos e legislação em geral.

O Manual da CGU recomenda que a designação recaia sobre servidor bacharel em Direito, mas salienta que a falta de formação jurídica não acarreta nulidade, uma vez que não há exigência legal neste sentido. Esse também é o entendimento exposto no Parecer AGE/MG nº 15.409/2014.

O Estatuto do Servidor Público Estadual dispõe que cabe ao presidente da comissão designar o defensor dativo. Diante disso, não há a exigência de publicação para esse ato, devendo este apenas ser formalizado nos autos, com a devida notificação do servidor que exercerá esse encargo.

Considerando que o presidente da comissão não exerce gerência sobre os demais servidores do órgão ou entidade em que é lotado, sugere-se, por questões práticas, que os autos sejam promovidos à autoridade instauradora ou ao chefe da unidade correcional, com a solicitação de designação devidamente motivada. Feita a indicação, a comissão deverá cientificar o servidor de sua designação.

O agente designado só poderá se eximir da função de defensor dativo caso declare/demonstre que se encontra em alguma situação de suspeição, impedimento ou conflito de interesses. Poderá, ainda, ser dispensado quando: o acusado comparecer aos autos e iniciar regularmente a própria defesa; o seu desempenho, enquanto dativo, não for considerado satisfatório pela comissão processante; houver prejuízo para o andamento regular do processo, por conduta do defensor considerada incompatível com o exercício da função (art. 10 da Resolução CGE).

No que tange à atuação do defensor dativo:

Sobre a possibilidade de atuação do defensor, cabe ressaltar que deverá assumir o processo no estado em que está, ou seja, não caberá a este requerer à comissão o refazimento de atos, e sua atuação se encerrará com a entrega da defesa, não lhe competindo qualquer solicitação ou pedido a favor do revel a partir da fase de elaboração do Relatório Final. Por exemplo, não caberá ao defensor solicitar que uma testemunha seja reinquirida ou que seja realizado novo interrogatório do indiciado, tampouco poderá solicitar cópia do Relatório Final da comissão ou recorrer em favor do revel.
Embora não possa solicitar o refazimento de ato, poderá indicar nulidade praticada em qualquer fase do processo. Por exemplo, a ausência de oportunidade para o exercício do contraditório e da ampla defesa, no caso de depoimento de testemunha promovido pela comissão, em que não houve a notificação do indiciado sobre a sua data e horário. Nesta hipótese, seria recomendável que a comissão refizesse o ato²⁵¹.

Ainda sobre a atuação do Defensor Dativo, assim dispõe a Resolução CGE nº 3/2024:

IV – atuar de forma diligente nos feitos sob seu patrocínio, acompanhando-os até a apresentação de alegações finais, nos termos do art. 226 da Lei nº 869, de 1952;
V – assistir e orientar os acusados, bem como adotar as medidas administrativas cabíveis na defesa de seus direitos, incluindo a interposição de pedido de reconsideração perante a comissão processante, caso entenda pertinente;
VI – observar os prazos para adoção de medidas administrativas cabíveis, manifestações, participação e prática de atos processuais;
VII – providenciar espaço físico adequado e equipamentos de informática necessários para a execução das atividades, especialmente para a realização de audiências;
VIII – acompanhar todas as audiências dos feitos sob seu patrocínio.
§ 1º – No cumprimento do disposto no inciso IV, o defensor dativo deve apresentar nos autos, quando possível, comprovação das providências adotadas para contatar o acusado revel ou hipossuficiente e dar-lhe conhecimento de intimações recebidas.
§ 2º – Havendo êxito na localização do acusado revel, o defensor dativo deverá informar à comissão a forma de comunicação, com a respectiva indicação do endereço eletrônico ou residencial, número de telefone ou outro canal utilizado.
§ 3º – Inexiste, para o defensor dativo, a obrigatoriedade de opor pedido de reconsideração ou interpor recurso contra a decisão proferida pela autoridade julgadora. 

Ressalta-se que, na hipótese de o acusado acompanhar o processo pessoalmente e, na fase de alegações finais de defesa, se ausentar ou mesmo alegar que não tem condições técnicas ou financeiras para apresentá-la, não se trata de revelia propriamente dita. No entanto, deve-se designar defensor dativo para garantir a continuidade do processo, sob pena de nulidade, por cerceamento de defesa. Considerando que no PAD a apresentação da defesa (alegações finais) é essencial, o processo não poderá ser finalizado sem esta, salvo no caso em que a comissão não indicia e delibera pelo arquivamento ou absolvição do acusado.

²⁴⁸ CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Manual de Processo Administrativo Disciplinar. CGU: Brasília, 2022. P. 274.
²⁴⁹ CARVALHO, Antônio Carlos Alencar. Manual de Processo Administrativo Disciplinar e sindicâncias: a luz da jurisprudência dos Tribunais e da casuística da Administração Pública. 5° edição rev. e atual. - Belo Horizonte: Fórum, 2016. P. 731.
²⁵⁰ CARVALHO, Antônio Carlos Alencar. Manual de Processo Administrativo Disciplinar e sindicâncias: a luz da jurisprudência dos Tribunais e da casuística da Administração Pública. 5° edição rev. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2016. P. 731 -732.
²⁵¹ CONTROLADAORIA-GERAL DA UNIÃO, Manual de Processo Administrativo Disciplinar. 2022. p. 275-276.