5.5.1. REQUISITOS DO RELATÓRIO FINAL
Antonio Carlos Alencar Carvalho descreve o relatório como:
[...] peça em que se fará a minuciosa informação de tudo quanto apurado a respeito dos fatos descritos no Processo Administrativo Disciplinar e na qual será formalizada uma opinião acerca da culpa ou inocência do servidor acusado, segundo a conclusão apontada pelo conteúdo do processo253.
A seguir, será apresentada a estrutura do relatório final recomendada pela CGE, descrevendo-se cada uma de suas partes, quais sejam:
a) Objeto do processo
b) Conjunto probatório
c) Apreciação da defesa
d) Conclusão
d.1) Descrição das condutas e enquadramento legal
d.2) Sugestão de penalidade
a) Objeto do processo
A primeira parte do relatório deve apresentar o objeto do PAD, isto é, os fatos imputados a cada processado. A exposição dos fatos pode ser resumida, semelhante ao que consta na portaria inaugural. Quanto aos acusados, deve-se delimitar a sua qualificação (nome e masp), cargo que ocupava à época dos fatos e o que ocupa atualmente, indicando, ainda, se está ativo, desligado ou aposentado.
b) Conjunto probatório
Na apreciação do conjunto probatório, a comissão deve informar, de forma minuciosa, quais provas foram produzidas durante a instrução probatória, podendo separá-las quanto ao momento de sua produção. Assim, deve-se apresentar:
▪ as provas remetidas à comissão no momento da instauração (parecer e documentos que subsidiaram a decisão pela instauração do processo);
▪ as provas produzidas pela comissão;
▪ as provas produzidas a pedido da defesa.
A comissão deve indicar quais provas demonstram a ocorrência ou não do ilícito apurado e a sua autoria, delimitando a conduta de cada acusado. A fim de organizar as informações, evitar retrabalho e facilitar a apreciação do conjunto probatório pela autoridade julgadora e pela autoridade que decidirá eventuais recursos, a comissão deve referenciar as provas produzidas, indicando as folhas dos autos nas quais foram juntadas, e, no caso do Processo Administrativo Eletrônico (PAD-e), o número SEI correspondente aos documentos.
Na apreciação do conjunto probatório, a comissão deve valorar cada prova, como exposto no tópico 4.2.8.1. Dessa forma, deve-se cotejar as diferentes provas produzidas (orais, documentais, periciais, etc.), demonstrando os pontos em que elas convergem ou se contradizem.
| Não há necessidade de transcrever, no relatório final, o inteiro teor das oitivas das testemunhas ou dos acusados. Deve-se transcrever apenas os trechos que tragam pontos relevantes para a formação do convencimento da comissão e da autoridade julgadora. |
A comissão deve informar as preliminares arguidas e os pedidos formulados pela defesa referentes à produção de provas, indicando a justificativa para eventuais indeferimentos. Pode, alternativamente, apenas indicar a Ata de Deliberação, na qual consta a apreciação das preliminares e dos pedidos no curso da instrução. Importante demonstrar, em relação às provas indeferidas, que elas eram desnecessárias, impertinentes ou protelatórias.
c) Apreciação da defesa
Trata-se de uma parte essencial do relatório final, pois se relaciona diretamente com princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. A comissão deve apreciar, ponto a ponto, as razões de defesa. Assim, a comissão deve refutar ou acatar cada um dos argumentos levantados, indicando as provas que sustentam o seu posicionamento.
A comissão deve apreciar também as preliminares suscitadas pela defesa (prescrição, nulidades, incompetência), bem como alegações quanto à ocorrência de atenuantes e de excludentes de culpabilidade e de ilicitude. Em relação às preliminares, recomenda-se à Comissão sempre analisá-las quando de sua apresentação, evitando-se, assim, eventual inobservância de norma legal, arguição de nulidade ou o refazimento de atos já no fim da instrução processual.
Observa-se que a comissão não deve apresentar opiniões ou impressões pessoais ao contrapor os argumentos da defesa, mesmo que esta recorra a esse tipo de estratégia. O relatório deve ser impessoal e técnico, evitando-se o uso de adjetivos para qualificar ou desqualificar condutas, servidores, fatos ou instituições. Deve-se argumentar com base exclusivamente nos fatos demonstrados nos autos, no contexto probatório, nas normas do ordenamento jurídico, na jurisprudência e na doutrina.
d) Conclusão
Depois dos argumentos da defesa, passa-se à parte conclusiva do relatório, que consiste em:
a) descrever as condutas ilícitas comprovadas, enquadrando-as nos tipos legais;
b) sugerir a penalidade cabível.
A comissão deve descrever a materialidade e a autoria do ilícito constatado, se este for o caso. Assim, deve-se apresentar a conduta de cada indiciado (omissiva ou comissiva), o resultado (dano material ou moral à Administração Pública) e o nexo causal, mostrando que determinada conduta provocou aquele resultado.
A depender das apurações, pode-se, fundamentadamente, concluir pela inexistência do ilícito (autoria e/ou materialidade) ou pela falta de provas suficientes para a aplicação de uma penalidade disciplinar.
d.1) Sugestões (absolvição/arquivamento/aplicação de penalidade)
O relatório deve ser sempre conclusivo, devendo a comissão sugerir à autoridade julgadora uma das seguintes alternativas, relativamente a cada um dos servidores processados: absolvição, arquivamento ou aplicação de penalidade.
A comissão deve sugerir a absolvição caso verifique que o fato não ocorreu (ausência de materialidade) ou que, apesar de ocorrido, o acusado ou os acusados não contribuíram para que eleocorresse (ausência de autoria).
Arquivamento
A comissão deve sugerir o arquivamento quando não for possível provar a autoria do fato (arquivamento por falta de provas), quando incidirem causas de extinção da punibilidade (morte do processado, prescrição) ou quando incidirem causas de exclusão da ilicitude (legítima defesa, estrito cumprimento de dever legal, exercício regular de direito). Se identificada a prescrição apenas na fase de relatório, a Comissão deve demonstrar os fatos ilícitos constatados, o enquadramento legal da conduta e a penalidade aplicável, de forma a suscitar, na sequência, a ocorrência da prescrição.
Aplicação de penalidade
Caso seja constatada a ocorrência de um ilícito disciplinar, deve-se sugerir a punição do servidor, enquadrando sua conduta aos tipos legais da Lei nº 869/52, em especial, e sugerindo a penalidade aplicável.
d.2) Descrição das condutas e enquadramento legal
O enquadramento deve ser feito de acordo com os ilícitos e penalidades previstos na Lei n° 869/1952. A descrição dos ilícitos foi tratada no tópico 2.6. Após o enquadramento, a comissão deve indicar qual a penalidade cabível a cada acusado. Para isso, terá que apreciar a incidência de fatores agravantes e atenuantes, antecedentes funcionais, dentre outros elementos que podem auxiliar na dosimetria da pena.
Na sugestão da penalidade, a comissão deve verificar a atual situação do acusado (se ativo, desligado ou aposentado), a fim de verificar se a penalidade sugerida poderá ser aplicada ou se depende de outras providências, como a conversão da exoneração em demissão ou a cassação da aposentadoria.
253 CARVALHO, Antônio Carlos Alencar. Manual de Processo Administrativo Disciplinar e sindicâncias: a luz da jurisprudência dos Tribunais e da casuística da Administração Pública. 5° edição rev. e atual. – Belo Horizonte: Fórum, 2016 – pag. 991.